lundi 30 avril 2007

Agglomérations et régions: une solution.

Dans une région comme la Gaspésie, le secteur des transports est sans aucun doute le secteur le plus important de l’économie régionale. Pourtant, c’est celui qui est le plus négligé. Il n’existe aucune vision régionale pour le développement du secteur transport et aucune planification. Des orientations stratégiques ont été adoptées pour ce secteur au fil des ans dans les différents plans stratégiques de développement du CRCD de la région (un plan est en préparation présentement à la CRÉ), mais aucune des pistes ou orientations retenues n’a été mise en application. La CRÉ Gaspésie les Îles vient de lancer un appel d’offre pour la réalisation d’une étude de marché pour le transport aérien dans la région. Cela fait plus de 5 ans que ce projet fait l’objet de discussions; 5 ANS. 5 ans pour décider de faire une étude de marché. Pas très efficace comme organisme régional dira-t-on.

Mais attention. Il serait simpliste de blâmer les acteurs et élus régionaux qui siègent à la CRÉ. Et ce n’est pas non plus un manque de volonté de leur part. Le principal problème c’est que la CRÉ n’a aucun pouvoir d’appliquer les choix qu’elle fait, les orientations stratégiques qu’elle adopte. La structure des conférences régionales des élues que l’on retrouve dans chaque région administrative ne leur permet pas de mettre en application leur planification stratégique qui, en général, sont très bien faites. Et c’est dommage. C’est dommage parce que l’exercice de préparation d’un plan stratégique de développement peut mobiliser beaucoup de monde de tous les milieux et de tous les secteurs qui y consacreront beaucoup de leur temps à participer à des ateliers de travail pour que les orientations retenues en bout de ligne collent le plus à la réalité de ce qu’ils vivent.

Une fois le plan stratégique de développement adopté, qu’arrive-t-il? Rien. Parce qu’il n’existe aucun mécanisme, aucune instance qui peut permettre de le mettre en application. Il y a bien les “mandataire conseil” (c’est quoi ça?) et les tables sectorielles de concertation ou les “chantiers” intersectoriels, etc., mais il n’y a aucune instance administrative régionale qui permettrait au moins de coordonner les actions à entreprendre pour appliquer le plan de développement de chaque secteur. Les tables sectorielles de concertation, c’est très bien pour la concertation. Mais rien n’est prévu pour l’action.

Par exemple, la table sectorielle transport peut très bien inscrire comme priorité de développement de développer le transport aérien. Mais comment va-t-elle appliquer cette priorité? Elle n’a aucun pouvoir de négociation soit avec les gouvernements, soit avec les compagnies aériennes; et elle n’a aucun pouvoir sur la gestion des infrastructures en place (six aéroports qui appartiennent tantôt au gouvernement fédéral, tantôt au gouvernement du Québec, tantôt à une municipalité, etc.).

Pour résoudre le problème de non développement dans le secteur transport en région, en particulier en Gaspésie, il faudrait créer une agence régionale de transport non politique qui aurait comme mandat de gérer les insfrastructures régionales de transport et de coordonner et développer les services de transport qui répondent aux besoins de la région, tout en permettant le développement et la diversification de l’économie de la région. Cette agence pourrait relever, de façon administrative (nomination des membres du C.A. avec un poste de PDG, adoption du budget, dépôt de rapport annuel), de la CRÉ. Comme pour l’Agence métropolitaine de transport dans la région de Montréal, il n’est pas nécessaire que l’agence régionale de transport soit propriétaire des infrastructures (ports, aéroports, chemin de fer). Les propriétaires actuels de ces insfrastructures devraient par contre accepter d’appliquer les orientations choisies par l’agence ou céder les pouvoirs de gestion à celle-ci. L’agence pourrait être responsable aussi de l’élaboration du plan de développement du secteur, qui serait adopté par la CRÉ, en plus de sa mise en application.

On pourrait faire la même chose pour les autres secteurs d’activités régionales. Et ce modèle peut même être implanté à l’échelle des MRC.

Il suffit d’un simple amendement aux lois existantes qui viendrait greffer ces agences régionales aux CRÉS ou aux MRC selon les besoins. Il est important de bien préciser les pouvoirs et les mandats qu’auront ces agences ainsi que le mode de nomination de leurs administrateurs.

Pour ceux qui trouvent ça trop compliqué, allez manger de la margarine (voir le Règlement sur les succédanés de produits laitiers, c. P-30, r.15; article 40, al. 1. c. qui stipule que la margarine «ne doit pas être d'une couleur de plus d'un degré et six dixièmes ni de moins de dix degrés et cinq dixièmes de jaune ou de jaune et de rouge combinés, mesurée à l'échelle du colorimètre Lovibond»). Si on peut faire ce genre de règlement, on peut faire un amendement aux lois existantes (ou de nouvelles lois) pour créer ces agences administratives régionales qui permettront enfin aux régions de réellement prendre en main leur développement et devenir plus AUTONOMES.

jeudi 26 avril 2007

Agglomérations et régions: un modèle?

Donc, là où tous les organismes régionaux ont échoué en tout ou en partie, l’Agence métropolitaine de transport à réussi. Pourquoi?

Voici quelques conditions qui ont permis à l’agence de surpasser les difficultés propres à un organisme ayant à gérer un territoire fragmenté, c’est-à-dire un territoire comportant plusieurs instances politiques locales.

1. Pour le développement d’une vision métropolitaine, ou régionale, il faut que l’intérêt pour la région dans son ensemble ait préséance sur les intérêts locaux. Ce n’est présentement pas le cas pour les CRÉ et les Conseils d’agglomération; ni même pour les MRC. Les élus locaux qui siègent à ces instances ne laissent pas leurs intérêts locaux dans la penderie. À voir souvent le temps qu’ils prennent pour décider, et lorsqu’ils parviennent à décider de quelque chose, on ne peut pas dire que l’intérêt régional fait partie de leurs préoccupations.

2. Doter la région d’un organisme indépendant et autonome. Encore là, ce n’est pas le cas pour les instances régionales que nous connaissons. Il est possible (et même trop facile) pour un membre de ces instances régionales de bloquer toute initiative, politique ou projet. De plus, dans le cas des CRÉ, et dans une moindre mesure des conseils d’agglomération et des MRC, ces organismes n’ont pas de moyens administratifs et financiers pour réaliser les plans de développement qu’ils se donnent. Le succès de leurs plans de développement ou de leurs initiatives dépend entièrement de la bonne volonté de leurs membres.

3. Un financement adéquat. Il est difficile de justifier un financement plus important lorsque les instances ne sont pas capable de s’entendre sur des orientations de développement ou des priorités communes.

Est-il possible, avec les instances que nous avons présentement, d’y apporter des modifications dans leur mode de fonctionnement afin qu’elles puissent réellement prendre en charge le développement de leur territoire dans leur ensemble et de façon efficace.

Je vous laisse cogiter sur cette question toute la fin de semaine. J’aurai une réponse mardi prochain le 1er mai.

Agglomérations et régions: une solution.

Créer en 1990, le CMTC avait pour mandat de coordonner l’offre de services de transport en commun dans la grande région de Montréal. Comme nous l’avons vu précédemment, le processus décisionnel de l’organisme le rendait incapable de remplir son mandat. En 1994, après plus de 150 millions $ en subventions, le ministère des Transports du Québec décida de le remplacer; date d’échéance: janvier 1996. L’objectif était de doter la région métropolitaine de Montréal d’un organisme métropolitain permettant d’assurer une meilleure planification et coordination des services de transport en commun sur le territoire ainsi qu’un financement plus équitable. Un premier projet de loi fut déposé par le ministère en juin 1995. Les élus locaux furent consultés, le ministère leur demandant de présenter une proposition de modification. Par contre, certaines balises retenues par le ministère devaient être respectées: l’échéancier de janvier 1996 demeurait incontournable; le territoire desservie par l’organisme serait la région métropolitaine de recensement (plus importante que celle desservie par le CMTC); le conseil d’administration devrait comporter des représentants des milieux socio-économiques. De plus, le ministère voulait confier la responsabilité des trains de banlieue à l’organisme, allant à l’encontre de la volonté des élus locaux qui avaient proposés l’abandon de ce service. Enfin, le ministère voulait confier à l’organisme le mandat d’établir une seule grille de tarifs pour l’ensemble des réseaux, soit l’intégration tarifaire.

C’est ainsi que pris naissance l’Agence métropolitaine de transport (AMT). Son mandat: assurer une meilleure coordination dans la planification et dans la gestion des services de transport en commun dans la grande région de Montréal. Rappelons que le territoire était desservie par 22 organismes locaux de transport en commun. Sans pour autant prendre la place de ces organismes, l’AMT devait développer et mettre en œuvre une vision régionale du transport en commun en assurant le soutien, le développement, la coordination et la promotion de ce service.

Développer et mettre en œuvre une vision régionale; ça vous rappelle quelque chose? Tout les organismes de développement régional (MRC, CRD, CRÉ, communauté urbaine, conseil d’agglomération, communauté métropolitaine) se sont vu confier comme principal mandat de développer et mettre en œuvre une vision régionale. Et tous ont échoué en tout ou en partie. Tous sauf l’AMT.

mardi 24 avril 2007

Agglomérations et régions: intérêt local vs intérêt régional

On a beaucoup écrit sur le développement régional, la décentralisation, la gouvernance métropolitaine, etc. Beaucoup d’études et d’essais ont été faits sur ces questions. Beaucoup d’expériences ont été tentées au Québec et ailleurs. Certaines ont connu quelque succès alors que beaucoup d’autres n’ont pas donné les résultats escomptés. Depuis quarante ans que l’on parle de développement régional au Québec, que l’on tente des expériences. Résultat, les régions sont toujours aussi mal en point et dépendante du pouvoir central et ne savent pas, pour la plupart, comment prendre en charge leur développement. Mais, on ne peut pas que blâmer le manque de volonté des décideurs locaux. Souvent, c’est l’organisation de la gouvernance qui pose problème. Et ce n’est pas facile de trouver une solution qui permettra aux régions de se développer tout en permettant aux acteurs locaux de défendre les intérêts de leur communauté.

La principale difficulté est de trouver une façon de concilier les intérêts locaux avec les intérêts régionaux (ou ceux de l’agglomération) puisque ce sont les élus locaux qui se retrouvent au sein des organismes régionaux. Il est très difficile pour un élu local d’adopter une vision régionale surtout si cette vision semble aller à l’encontre des intérêts de sa localité. Par exemple, la gestion d’équipements locaux tels que les parcs industriels par une instance régionale (les conseils d’agglomération) n’est pas bien vu par certains acteurs locaux qui voient dans ce transfert de responsabilité une perte de leur autonomie et de leur indépendance. Et ce sentiment est plus fort si cet acteur local voit son influence sur les décision de l’organisme régional réduite en raison de son faible poids démographique.

C’est cette difficulté de concilier les intérêts locaux avec les intérêts régionaux qui a empêché ces organisme à prendre en charge le développement de leur territoire. Les CRD, les Communautés urbaines, les CRÉ, les MRC et les conseils d’agglomération ont tous été paralysé par cette opposition entre les intérêts locaux et régionaux. Pour que ces organismes fonctionnent, leurs membres ont du s’abstenir de traiter de certaines problématiques régionales (développement du transport en commun, logement social, développement économique et touristique, développement d’infrastructures de transport, etc.) afin d’éviter tout blocage.

Cette problématique de divergence d’intérêts n’est pas propre aux régions périphériques. Elle est présente aussi dans la grande région de Montréal. La gestion de services à cette échelle peut poser tout un casse-tête aux instances locales et régionales. Souvent, le gouvernement central se voit obliger d’intervenir soit en suggérant une solution aux pouvoirs locaux, soit en imposant sa solution. Et les solutions qui viennent du gouvernement central à Québec ne sont pas toujours les bienvenues car elles ne sont pas souvent très efficaces. Mais parfois, un ministre sort une idée de son sac et, surprise, ça fonctionne. Voici un cas d’espèce que nous pourrions prendre en exemple. Ce cas, je le connais très bien car j’en ai fait le sujet principal de mon mémoire de maîtrise en science politique.

Dans le milieu des années 1990, le gouvernement du Québec se voyait poser un important défi: comment harmoniser les services de transport en commun dans la grande région de Montréal. La région métropolitaine de Montréal (Îles de Montréal, Laval, couronnes nord et sud) comptait 22 autorités organisatrices de transport (AOT). Des petits Conseil intermunicipal de transport (CIT) aux sociétés de transport de la Communauté urbaine de Montréal, de Laval et de la Rive-Sud de Montréal, chacun essayait tant bien que mal d’amener ses passagers à destination ou, quand s’était le cas, le plus près possible. Si bien que, pour un passager de la Rive-Sud qui résidait en dehors du territoire couvert par la Société de transport de la Rive-Sud de Montréal (STRSM), il lui fallait emprunter trois réseaux de transport pour se rendre à Montréal. De un, il n’y avait pas de lien entre les différents réseaux et il fallait à ce passager qu’il achète trois titres de transport différents pour se rendre à destination.

Il existait à cet époque un comité interrégional de transport en commun regroupant les trois sociétés de transport de la région: le Conseil métropolitain de transport en commun (CMTC). Comme pour la plupart des organismes régionaux de l’époque, son conseil d’administration était composé d’élus municipaux. Le processus de prise de décision requérait l’unanimité du conseil, qui comptait 13 membres, pour les questions d’ordre financier. Pendant les quatre années d’existence de cet organisme, aucune décision ne put être prise, aucune politique ne put être mise de l’avant. Le conseil avait pour principal mandat de réaliser l’intégration tarifaire (le fait qu’un passager n’ait besoin d’un seul titre de transport pour voyager sur l’ensemble des réseaux membre du comité). Manquant de souplesse, le CMTC n’est pas parvenu à développer une vision régionale; les élus locaux membres le voyaient plus comme un lieu de discussion.

À suivre.

lundi 23 avril 2007

Agglomérations et régions: une même problématique.

Pour qu’une instance territoriale puisse remplir son mandat de façon efficace, elle doit avoir à la fois le pouvoir politique (la prise de décision) et le pouvoir exécutif (la mise en œuvre des décisions). Que ce soit pour le développement des régions administratives (les conférences régionales des élus - CRÉ) ou pour la gestion des agglomérations (conseils d’agglomération, communautés métropolitaines etc.), il semble que, pour les instances qui ont été mises en place, une partie importante de leurs pouvoirs ait été oublié. La même problématique s’est posé pour les communautés urbaines de Québec et de Montréal qui ont été abolies lors des regroupements municipaux de 2000. Dans une certaine mesure, nous retrouvons cette même problématique pour les MRC.

Le bilan des instances régionales qui ont été mises en place au Québec depuis une trentaine d’années est plutôt modeste, pour ne pas dire insatisfaisant. Que ce soit pour les Conseil régionaux de concertation et de développement (CRCD qui ont été remplacés par les CRÉ), les communautés urbaines, les MRC, et, depuis peu, les Communautés métropolitaines (Montréal, Québec et Outaouais) et les conseils d’agglomération, les résultats n’ont pas été à la hauteur des attentes.

La question que l’on doit se poser n’est pas si ces instances sont utiles ou non, mais plutôt pourquoi n’ont elles pas été efficaces dans la réalisation de leur mandat. La réponse est dans l’organisation (ou dans le manque d’organisation) de la gouvernance. Pour toutes ces instances, on a bien pris soin de mettre en place le pouvoir politique, en prenant bien soin d’essayer de le répartir en fonction du poids démographique des entités qui les composaient. Cette façon de faire fait en sorte que cette répartition des pouvoirs crée des blocages dans les décisions qu’ont a prendre ces instances régionales. Par exemple, on connaît tous les problèmes qu’ont vécu les Conseils d’agglomération de Québec et de la Rive-Sud de Montréal. Le Gouvernement du Québec a du avoir recours à un décret pour faire adopter le budget de ces deux organismes.

Ces instances régionales regroupent des instances politiques locales. Que ce soit pour les MRC, les conseils d’agglomération et les CRÉ, leur conseil est composé d’élus locaux qui ont comme premier mandat de représenter et défendre les intérêts de leur communauté; et ils le font très bien. Il est donc très difficile de développer, au sein de ces organismes régionaux, une vision régionale. De plus, chaque acteur local voit souvent comme une menace à son autonomie et son indépendance l’organisme régional, et ce même s’il en fait parti. Raison de plus s’il représente une petite municipalité voisine d’une ville de plus grande importance. Et si la grande ville a plus de poids politique (souvent plus de voix) en raison de sa population, il y a de quoi, pour le maire d’un village, de se méfier. C’est un peu ce que vivent la plupart des représentants de petites municipalités, soit à l’intérieur des MRC ou des Conseils d’agglomération. Et si elles ont le moindre petit pouvoir de bloquer les décisions de l’organisme (unanimité requise ou droit de veto), elles l’utiliseront sans gêne. Il faut dire qu’à leur défense, le poids politique de ces petites municipalités au sein de ces organismes est pratiquement inexistant. Ne pouvant pas influencer les décisions ou les orientations afin qu’elles tiennent compte de leurs réalités, il n’est pas surprenant qu’elles exercent leur droit de refus; même au risque de paralyser l’organisme régional.

Ce qui manque à ces organismes régionaux, c’est un pouvoir exécutif qui lui soit propre, indépendant des instances locales qui sont présentes. Un pouvoir exécutif qui dispose d’un bras administratif qui verrait à réaliser les mandats de l’organisme qui est de voir au développement de la région ou de l’agglomération dans son ensemble. Un pouvoir exécutif disposant d’un mandat clair: développer la région (ou l’agglomération) au bénéfice de la région dans son ensemble.

À suivre.

jeudi 19 avril 2007

Nouveau Cabinet Charest.

Certains se montreront satisfaits de voir reconduire Mme Normandeau comme ministre des Affaires municipales et des Régions. En lui ajoutant le titre de vice première ministre, c’est vrai que ça ajoute de l’importance au dossier des régions. Certains autres reprocherons à Mme Normandeau de n’avoir pas livré “la marchandise” en terme de décentralisation. Mais de quelle “marchandise” parle-t-on?

Souvent, avec l’élection d’un nouveau gouvernement ou la nomination d’un nouveau ministre, cela peut créer, pour les acteurs intéressés, de “grandes attentes”. Malheureusement, les attentes ne sont souvent pas satisfaites. Pourquoi? Deux raisons: la culture de “l’attentisme” et l’absence d’imagination. On attend après le gouvernement pour qu’il trouve une solution à nos problèmes et, en plus, on fait preuve d’un manque total de créativité et de volonté en ne faisant même pas l’effort de préciser la nature de nos problèmes et tenter de trouver des pistes de solutions.

Un exemple, LE TRAIN. Comment expliquer qu’on retrouve deux propriétaires pour un seul tronçon ferroviaire. Un seule voie ferrée traverse la Gaspésie de Matapédia à Gaspé. On retrouve un propriétaire pour la partie entre Matapédia et Chandler et un autre propriétaire pour la partie entre Chandler et Gaspé. Présentement, le propriétaire du tronçon entre Matapédia et Chandler voudrait fermer le chemin de fer car, dit-il, il n’est plus rentable depuis la fermeture de la Smurfitt-Stone à New Richmond. Un abruti, taré et imbécile n’aurait pas réussi à trouver une idée aussi idiote que de séparer un seul tronçon ferroviaire en deux entités distinctes. Alors, comment expliquer que cela ait pu être fait? C’est simple, on a oublié de penser, de voir plus loin que le bout de son quai, on a LAISSÉ FAIRE. Et comment expliquer que le chemin de fer ne soit plus rentable suite à la fermeture de la Smurfitt-Stone? Parce que l’on a OUBLIÉ de développer ce moyen de transport. On a oublié de penser qu’avec un marché de plus de 110 millions d’habitants à proximité (la Côte Est des États-Unis), des ports de mer ouvert à l’année et un traité de Libre-échange avec nos voisins du sud, nous aurions pu un peu diversifier notre économie en profitant de nos atouts géographiques et fiscaux. Par exemple, le coût de construction et de main-d’œuvre est moins cher en Gaspésie qu’à Montréal. De plus, un container qui débarque à Gaspé aura moins de distance à parcourir pour se rendre à New York que s’il transite par Montréal (la distance entre Gaspé et New York est de 1 167 km; la distance entre Montréal et New York est de 543 km, mais le container doit franchir la distance entre Gaspé et Montréal - 782 km - ce qui fait un total de 1 325 km). De plus, c’est connu que cela prend moins de temps de débarquer un container au port de Montréal pour l’envoyer par train à New York que de l’envoyer par bateau directement à New York en raison de l’achalandage du Port de New York. Nous pourrions profiter de cette proximité avec les États-Unis (et du traité de libre-échange) pour développer un marché de transit qui permettrait de rentabiliser nos installations portuaires et ferroviaires. Le magazine L’Actualité rapportait il y a quelques mois que les chinois avaient visité les installations portuaire d'Halifax en raison de l’achalandage du Port de Vancouver qui devenait problématique et retardait de beaucoup leurs livraisons vers les États-Unis. Alors, pourquoi ne pourrions nous pas profiter nous aussi de cette occasion? Parce que c’est beaucoup plus facile de quémander, comme nous le faisons présentement, de demander aux gouvernements supérieurs de nous envoyer une bouée de sauvetage pour que nous puissions maintenir un squelettique chemin de fer. C’est trop compliqué à développer, ça demande trop d’effort car il faudrait, pour une fois, travailler ensemble, les MRC de la Côte de Gaspé, du Rocher-Percé, de Bonaventure et d’Avignon, alors que nous ne sommes même pas capable de travailler ensemble à l’intérieur d’une même MRC.

On a beaucoup reproché au Gouvernement Charest de ne pas être à l’écoute. Mais comment peut-il être à l’écoute lorsque nous n’avons rien à dire. On demande au gouvernement de trouver des solutions à nos problèmes (on demande à des fonctionnaires dans des bureaux à Québec et à Montréal de trouver des solutions pratiques à des problèmes complexes que nous vivons ici dans nos régions à plusieurs centaines de kilomètres d’eux) sans même faire l’effort d’en préciser la nature (et souvent sans vouloir connaître la nature de ces problèmes). Et, peu importe ce que le gouvernement fait ou ne fait pas, nous exprimons haut et fort notre insatisfaction.

Comme je l’ai déjà écrit sur ce blogue, les solutions aux problèmes des régions doivent venir d’abord des régions et de leurs décideurs. De plus, nous devons nous concerter pour ne pas laisser arriver des situations aussi illogiques que celle du chemin de fer en Gaspésie. Et nous devons cesser d’attendre après les gouvernements pour des solutions miracles (j’ai travaillé comme messager dans un ministère du gouvernement du Québec dans les années 1980 et je n’ai jamais vu de boule de cristal sur un bureau de fonctionnaire). Le gouvernement, c’est nous. Il est là pour nous, pour nous appuyer dans nos démarches et nous aider à mettre en œuvre nos solutions et à les appliquer. Arrêtons de chialer et agissons pour notre bien.

Ceci est un message d’intérêt public.

mercredi 18 avril 2007

Financement (suite).

La suite de la présentation du régime fiscal de ces organismes décentralisés. Cette présentation est tirée du projet de Livre blanc sur la décentralisation datée de 1977 et qui n’a jamais été rendu public par le gouvernement de l’époque.

Après les revenus autonomes, les subventions inconditionnelles, les subventions conditionnelles et les revenus découlant de contrats de gestion.

«2. Subventions inconditionnelles.
Le transfert de revenus autonomes ne sera pas suffisant pour assurer le financement de toutes les compétences des comtés (et communautés urbaines). Il sera nécessaire de prévoir une large tranche de subventions inconditionnelles aux fins de répondre à deux besoins:
- Assurer des revenus complémentaires suffisants pour que les organismes puissent répondre aux besoins de base sur leur territoire;
- Assurer une certaine stabilité et régularité dans les revenus pour permettre aux comtés de programmer dans le temps leurs activités et leurs priorités.

Précisions cependant la notion de subventions inconditionnelles. Il s’agit d’une source de revenus qui aura les caractéristiques suivantes:
- elle n’est pas affectée à des fonctions précises; à ce titre, elle constitue une source générale de revenus;
- elle est reliée aux besoins de base; soit la quantité de services, les clientèles scolaires, les clientèles dans le domaine social, etc.;
- elle peut viser à corriger les inégalités;
- elle a une certaine permanence dans le temps.

En somme, il s’agit d’une enveloppe financière de base qui est octroyée aux organismes décentralisés qui l’utilisent selon leurs propres besoins. Ajoutées aux revenus autonomes, ces subventions devraient couvrir la presque totalité des dépenses.

De quelles sources possibles pourraient provenir ces subventions inconditionnelles? Deux hypothèses peuvent être envisagées:
- les revenus généraux du Gouvernement provenant de toutes sources;
- ou le rendement de certains impôts spécifiques: taxe de vente en partie ou en totalité, un pourcentage X de l’impôt sur le revenu, etc.

Il y aurait intérêt à retenir la deuxième hypothèse à cause de son caractère d’automacité pour déterminer le volume global des subventions inconditionnelles.

3. Subventions conditionnelles.
En 1985, au moment où se terminera la période d’implantation des nouveaux organismes, sera-t-il nécessaire de conserver un régime de subventions conditionnelles? En principe, on devrait tendre à ce qu’un tel mode de financement soit le plus réduit possible de façon à ne pas contraindre les entités politiques locales dans l’exercice de leurs responsabilités. La période d’implantation permettra d’atteindre progressivement cet objectif de transformer les programmes de subventions conditionnelles actuelles en un programme de subventions inconditionnelles et générales. (À titre d’exemple, un comité d’étude en Ontario vient de transformer 65 programmes de subventions conditionnelles en subventions inconditionnelles). Cependant, un certain nombre de subventions conditionnelles seront peut-être appelées à demeurer. Une première raison est la possible difficulté d’intégrer une fonction spécifique dans le régime général de subventions inconditionnelles. Une deuxième raison serait le besoin pour le Gouvernement de promouvoir certains besoins spécifiques dans certains domaines de ses compétences ou pour des fins conjoncturelles; ainsi, le dernier programme de relance économique du Gouvernement en est un exemple.

4. Revenus découlant de contrats de gestion.
Bien que ne représentant pas une source importante de financement, les comtés seront appelés à gérer un certain nombre de services à la demande d’organismes gouvernementaux. Dans le domaine des ressources naturelles par exemple, certains ministères pourront vouloir déléguer un certain rôle de gérance: gestion des lacs publics, gestion des forêts publiques, police des ressources, etc. Il ne s’agit pas là d’une structure de financement permanente et substantielle.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 97 à 99

mardi 17 avril 2007

Financement (suite).

Une fois les postulats de base établis, nous abordons maintenant le régime fiscal de ces organismes décentralisés. Cette présentation est tirée du projet de Livre blanc sur la décentralisation datée de 1977 et qui n’a jamais été rendu public par le gouvernement de l’époque.

«B. Régime fiscal des comtés.
Compte tenu de la nature des fonctions confiées aux comtés, les sources de revenus proposées proviendraient de quatre sources principales: des revenus autonomes; des subventions inconditionnelles; des subventions conditionnelles; des revenus reliés aux contrats de services.

Ces sources de revenus seront maintenant examinées pour la période d’avril 1979 à l’horizon 1985.

1. Sources de revenus autonomes: l’impôt foncier.
L’exploitation autonome, par les nouveaux corps politiques, de champs de taxation qui leur soient propres est la formule de financement la plus propice au développement de leurs responsabilités politiques; c’est donc de ce côté qu’on doit d’abord chercher les sources de financement des comtés.

L’impôt foncier est sans doute le premier auquel on doit penser. C’est là une source de revenus importante et il est déjà associé au financement des instances locales. Il constitue actuellement une source importante de revenus pour le système scolaire et les administrations municipales. Ainsi, le rendement de l’impôt foncier scolaire en 1977-78 est de $585 millions, ce qui représente plus de 22% des dépenses totales des commissions scolaires. L’impôt foncier municipal, lui, rapportera en 1977-78 un montant de l’ordre de plus de $800 millions. Il s’agit donc là de sources importantes de revenus puisque les deux impôts réunis produisent des revenus de l’ordre de $1,400,000.

Par ailleurs, l’impôt foncier est-il de nature à favoriser le développement de la responsabilité politique au sein des comtés? Cette question a été au cœur des débats récents à propos de cet impôt, notamment dans les discussions sur les projets d’abolition de l’impôt foncier scolaire au bénéfice des municipalités.

La question est donc la suivante: cet impôt touche-t-il les contribuables locaux, a-t-il une importance suffisante pour sensibiliser et responsabiliser les contribuables-électeurs?

Cet impôt est supporté par tous les résidents, propriétaires et locataires, même si ces derniers sont imposés de façon indirecte. Il rejoint donc les contribuables locaux, de même que la clientèle des services aux personnes qui sont dispensés par les comtés.

L’impôt foncier est aussi le seul champ d’imposition qui peut constituer une source aussi importante de revenus autonomes pour les instances locales. Il y a bien aussi l’impôt sur le revenu et, d’une certaine façon, la taxe de vente, mais il s’agit là de deux champs d’imposition qu’il serait difficile de percevoir à la fois pour des raisons administratives et à la fois à cause de conséquences économiques que pourraient entraîner des variations importantes dans les taux d’imposition et sur chaque territoire des comtés.

Cependant, il faut être conscient du fait qu’un partage de l’impôt foncier entre les comtés et les municipalités peut causer certains problèmes au niveau du contribuable. Ces problèmes ont déjà été mis en relief dans le passé par divers groupes qui ont recommandé l’abandon de la taxe foncière scolaire au profit des municipalités. Il s’agissait là d’un motif parmi d’autres. Cet aspect de la question sera étudié sérieusement dans le cadre de la réforme fiscale gouvernementale. Cependant, on peut d’ores et déjà reconnaître que l’impôt foncier devra être une source majeure des revenus autonomes des comtés. Certaines autres sources de revenus fiscaux pourraient être envisagées dont l’importance comme source de revenus est beaucoup moindre: la taxe sur les repas et l’hôtellerie, les permis et droits, etc. Il y aura lieu d’analyser ces possibilités au fur et à mesure des besoins de revenus des nouveaux organismes.
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 94 à 96

Financement.

On dit que l’argent, c’est le nerf de la guerre. Après avoir présenté les Comtés, organismes décentralisés, et les responsabilités que l’on voulait leur octroyer, voici maintenant venu le temps de présenter l’aspect le plus important de ce projet de décentralisation: le financement. C’est le chapitre 6 de ce document qui, il faut le rappeler, n’a jamais été rendu public. Ce document, daté du 12 décembre 1977 et préparé par le gouvernement du Québec de l’époque, portait le titre de “Livre blanc sur la décentralisation”. On note sur la page couverture la trace d’une étampe avec la mention, en gros caractère, “PROJET”. Or voici le chapitre 6 de ce document qui porte sur le financement des comtés.

«Les fonctions que l’on envisage de transférer aux comtés, au moment du démarrage en 1979, impliqueraient des déboursés de plus de trois milliards et demi. Selon les données du budget 1977-78 du Gouvernement du Québec, celui-ci prévoit affecter aux fonctions proposées un montant global de deux milliards quatre cent soixante-quinze millions. Ces dépenses incluent aussi celles des communautés urbaines. Il y a donc à première vue un manque à gagner de l’ordre de neuf cent millions. La recherche d’un mode de financement pour les nouveaux corps politiques impliquera donc un réaménagement important du financement des dépenses publiques. Il n’est pas nécessaire qu’un tel réaménagement se fasse complètement au départ. Il sera donc proposé des formules de financement pour la période de démarrage qui se rapprocheront le plus possible des formules actuelles de financement des activités décentralisées de façon à évoluer progressivement vers un nouveau régime fiscal mieux adapté aux structures décentralisées.

A. Postulat de base.
Avant de discuter des responsabilités financières des comtés (et des communautés urbaines), il est important de revenir sur les fonctions qui seront confiées à ces organismes politiques.

Quatre types de fonctions deviendront la responsabilité des comtés: des fonctions exclusives aux comtés; des fonctions décentralisées à caractère national; des fonctions de compétence partagée avec le Gouvernement et les municipalités; des fonctions reliées à des contrats de service aux clientèles.

Les sources de financement peuvent être variables selon les types de fonctions concernées.

1. Revenus autonomes.
Ainsi, il apparaîtrait nécessaire que, pour les fonctions exclusives, les nouveaux corps politiques soient dotés de marges de manœuvre financières qui leur permettent un plein exercice de leurs responsabilités. Il faudra donc leur ouvrir des champs de taxation qu’ils pourront exploiter librement selon les priorités qu’ils auront définies et selon le rythme qui sera le leur.

2. Nécessité de la péréquation.
Pour les fonctions décentralisées à caractère national, il faudra s’assurer que les sources de financement tiendront compte des principes d’égalité des services pour les territoires concernés. Ces sources de financement pourront provenir en partie du Gouvernement et en partie des efforts fiscaux locaux. L’effort fiscal local peut lui aussi cependant être sujet à des disparités importantes de rendement d’un comté à un autre. Il faudra donc en tenir compte dans les règles de partage entre le Gouvernement et les nouvelles entités locales. La péréquation assurera ainsi aux comtés une certaine stabilité et sécurité de revenus essentielles au fonctionnement des services.

3. Règles du jeu claires.
L’État aura sûrement intérêt à confier des fonctions de gestion aux collectivités locales dans les domaines où celles-ci sont plus aptes que lui à gérer les choses. Il faudra donc que les règles du jeu soient les plus claires possibles au plan de la gestion financière et qu’il n’y ait pas das cette démarche de tâtonnements inutiles. De la même façon, les municipalités membres voudront probablement confier certains services pour fins de gestion aux comtés. Là aussi, les mécanismes d’entente ou les contrats de gestion devront être précis.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 93 et 94

dimanche 15 avril 2007

Fonctions facultatives.

«Certaines fonctions pourront être assumées par les comtés en fonction des priorités du milieu, au départ ou à n’importe quel moment. Il s’agit en particulier du transport, de l’habitation, de la fourniture de l’eau potable et du traitement des eaux usées, d’activités de loisir et culturelles.

Ce qui caractérise ces compétences, c’est qu’elles sont actuellement exercées par les municipalités, tout au moins les plus grosses et les mieux organisées. Il pourra cependant y avoir intérêt à ce que les municipalités partagent avec le comté ou délèguent au comté leur exercice afin qu’elles bénéficient à l’ensemble du comté.

a) Le transport.
Pour le transport des personnes qui se fait par l’intermédiaire de commissions de transport municipales et intermunicipales ou de compagnies privées, le ministère des Transports établit la réglementation, définit des normes et des critères nécessaires à l’octroi de subventions pour un montant de $86,940,000 en 1977-78. Le comté pourra se voir autoriser à gérer des commissions intermunicipales de transport. Il pourra même établir une intégration éventuelle du transport scolaire dont il sera également responsable.

b) L’habitation.
L’habitation est un des besoins essentiels des citoyens. Ce secteur est en général du domaine privé. Cependant, la Société d’habitation du Québec administre certains programmes d’aide financière au palier municipal: rénovation urbaine, logements subventionnés, etc.

Le comté devrait se voir confier la fonction de planification en liaison avec le schéma d’aménagement du territoire puisqu’il est important de bien connaître le stock de logements existants et les besoins ressentis. Il y a d’ailleurs aussi un lien avec la fonction évaluation qui appartiendra au comté. Certains projets, comme des centres d’habitation de nature communautaire, des centres d’accueil pour personnes âgées, des habitations pour étudiants, verraient leur réalisation confiée au comté.

c) L’eau potable et l’épuration des eaux.
Il s’agit des équipements majeurs qui permettront d’alimenter le territoire en eau potable. Les lignes directrices pour l’urbanisation ayant été définies par le schéma d’aménagement de la communauté de comté, les installations maîtresses, les réservoirs, les conduites principales devraient être planifiés à une échelle plus large que les municipalités prises individuellement. Par ailleurs, la gestion du réseau de desserte et les branchements demeureraient au palier local-municipal.

d) Activités de loisir et culturelles.
Un certain nombre de municipalités ont une longue tradition dans le domaine du loisir. Le Haut-commissariat à la jeunesse, aux loisirs et aux sports accorde des subventions concernant certains programmes et équipements. Il traite aussi avec des commissions scolaires et des organismes sans but lucratif. Il en est de même du ministère des Affaires culturelles pour certaines activités qui s’exercent au palier local.

Les comtés se verraient confier des équipements “lourds” (arénas, centres culturels, bibliothèques publiques) qui dépassent le cadre d’une municipalité et significatif pour la vie communautaire. L’exercice de ces responsabilités seraient d’autant plus facile au niveau du comté que les équipements des écoles secondaires pourront servir d’équipement de base.

Conclusion.
Lieu de la décentralisation gouvernementale, les comtés se verront doter, au cours des prochaines années des compétences sur des activités exercées actuellement par le Gouvernement.
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 88 et 90

Voici pour les fonctions, rôles et responsabilités qu’auraient pu jouer les Conseils de comté. Certaines de ces activités “facultatives” sont actuellement exercées par les MRC à la suite soit d’ententes entre les municipalités membres, soit à la suite d’un législation du gouvernement central.

La prochaine étape, sans doute la plus cruciale, le financement des comtés.

jeudi 12 avril 2007

Fonctions obligatoires.

Voici maintenant une description des principales fonctions qui auraient été sous la responsabilité des Conseils de comtés.

«Les fonctions obligatoires.
Ce sont les fonctions qui doivent être assumées par les comtés. Elles peuvent être comprises dans l’une ou l’autre des trois catégories mentionnées plus haut. Elles peuvent avoir un calendrier plus ou moins extensible; mais en 1986, ces fonctions obligatoires devront être assumées par les comtés.

a) La fonction évaluation.
Il s’agit d’une compétence décentralisée à caractère national. Pour l’exercice de cette fonction, il s’agit avant tout, à partir d’une méthodologie et de normes déjà mises au point par le ministère des Affaires municipales, d’établir la valeur marchande d’un immeuble pour fin d’imposition. Son calendrier d’exécution s’étend jusqu’à l’exercice financier 1984 selon l’ordonnance générale relative au premier rôle d’évaluation annuel fait selon la Loi sur l’évaluation (1971) chapitre 50.

Il est déjà prévu dans cette loi que les comtés peuvent demander une ordonnance du ministre pour commencer l’ensemble des opérations. D’ailleurs, un certain nombre ont déjà formulé une demande à cet effet. Cependant, les cités et villes ont aussi le pouvoir d’établir le rôle d’évaluation. Il y a là un choix à faire. Faut-il deux organismes ou un seul pour exécuter cette fonction? Étant donné que les cités et villes feront partie des comtés, il serait logique que ces derniers aient la responsabilité de cette fonction pour l’ensemble du territoire.

b) La fonction voirie secondaire.
Les comtés se verront confier la fonction de construction et d’entretien des routes secondaires, qui deviendra une compétence autonome. Ce réseau couvre actuellement 23,714 milles sur les 35,451 milles de routes pour l’ensemble du territoire du Québec.

Le ministère des Transports administre présentement trois programmes dont les coûts sont de l’ordre de 200 millions; il s’agit: du programme de construction du réseau secondaire; du programme de conservation du réseau secondaire; du programme d’aide à l’amélioration du réseau secondaire.

Ces programmes sont administrés par l’intermédiaire de douze bureaux régionaux qui comprennent chacun quatre ou cinq districts (soit 47 districts au total). Dorénavant, cette fonction relèvera des comtés.

c) La fonction aménagement.
La loi cadre d’aménagement et d’urbanisme viendra préciser les procédures de préparation des plans d’aménagement pour les comtés. Il s’agit d’une fonction partagée avec l’État, les comtés et les municipalités. C’est la Commission d’aménagement du territoire qui aura pour mandat d’élaborer et de mettre à jour le schéma d’aménagement comté ainsi qu’il a été indiqué dans la première partie de ce chapitre.»

«d) La fonction éducation (enseignement primaire et secondaire)
Par l’intermédiaire de la Commission de l’éducation et de la culture, les comtés se verront confier la gestion de l’enseignement maternel, primaire et secondaire. Les Commissions assumeront la totalité des responsabilités des commissions scolaires locales et régionales et elles seront le lien de décentralisation des activités du ministère de l’Éducation.

e) La fonction de développement social.
Le comté devra s’assurer que les services de première ligne soient dispensés à la population de son territoire et gérer le centre local de services communautaires là où il existe.

f) La promotion économique et touristique.
Les comtés seront aussi chargés grâce à la Commission économique et touristique de promouvoir le développement économique et touristique sur leur territoire. Ils auront dans un premier temps à étudier les problèmes rencontrés et à dégager l’ordre des solutions possibles à leur niveau.
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 86 à 88


À suivre.

mercredi 11 avril 2007

Principes directeurs.

Jusqu’ici, nous avons présenté la coquille, le modèle du Conseil de comté; son organisation ainsi que ses compétences. La prochaine étape sera donc de présenter le fonctionnement de l’organisme, c’est-à-dire comment il exercera ses compétences et responsabilité. Voici donc “Les fonctions” des Conseil de comté.


«Les fonctions à l’horizon 1980.
En avril 1979, les comtés présenteront un certain nombre de fonctions qu’il importe de préciser.

Auparavant, il faut cependant dégager quelques principes directeurs en ce qui concerne l’exercice de ces compétences:
- il faut viser à ce que les compétences accordés aux communautés de comtés soient le plus claires possibles de façon à ce que les responsabilités soient bien délimitées;
- il faut s’assurer que, lorsqu’une compétence est transférée, celle-ci le soit pour l’ensemble du territoire de la communauté;
- il faut s’assurer que les compétences exercées assurent un minimum de services de façon à ce que les citoyens ne se retrouvent pas devant une diminution de services;
- il faut préciser les règles du jeu qui existeront entre les partenaires pour l’exercice de leur compétences.

D’autre part, il est nécessaire de préciser que les compétences des comtés ne sont pas toutes de même nature. L’on doit en distinguer trois types:

Les compétences autonomes:
Elles sont le propre des comtés et ne sont pas exercées par aucun autre organisme public; l’évaluation foncière et la voirie secondaire en sont des exemples.

Les compétences décentralisées à caractère national:
Elles sont le propre des comtés, tout au moins pour le secteur public, et leur acquittement est assujetti à l’atteinte d’objectifs nationaux; l’État intervient dans la détermination de ceux-ci et de certains moyens pour les atteindre; c’est la cas de l’enseignement élémentaire et secondaire et des soins de première ligne.

Les compétences partagées:
Elle ne sont pas le propre des comtés mais sont exercées également soit par l’État, soit par les municipalités ou par les deux à la fois. C’est le cas notamment de l’aménagement du territoire.

Signalons qu’en plus de l’exercice de leurs compétences, les comtés pourraient se voir confier des mandats de gestion par l’État, selon des modalités à définir.

Quels que soient les types de compétences, certaines seront obligatoires et d’autres facultatives.
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 84 à 86

Commission du développement économique et touristique

La dernière commission qui aurait relevé des Conseils de comté tel que présenté dans le Projet de Livre blanc sur la décentralisation de décembre 1997. Rappelons, c’est important, que ce document préparé par le gouvernement du Parti québécois à l’époque n’a jamais été rendu public. Ce document proposait une grande réforme de la gouverne régionale en déléguant de véritables pouvoirs aux régions, créant ni plus ni moins des gouvernements régionaux. Ces Conseils de comtés auraient eu des compétences et des responsabilités en matière d’éducation, de loisirs et de culture par l’entremise d’une Commission de l’éducation et de la culture; en matière de santé et de services sociaux par l’entremise d’une Commission du développement social; en matière d’aménagement du territoire par l’entremise d’une Commission de l’aménagement du territoire; et en matière de développement économique et touristique avec la Commission du développement économique et touristique.

C’est cette quatrième commission que nous voyons aujourd’hui. Retour en arrière.

«Par délégation du conseil, la Commission du développement économique et touristique aura comme responsabilité de promouvoir le développement économique et touristique du territoire du comté. Pour ce faire, elle pourra: assurer progressivement la gestion des parcs industriels; établir et gérer un fonds de développement industriel; faire la promotion industrielle; gérer les équipements publics de tourisme; faire la promotion touristique.

Par ailleurs, la Commission pourra aussi, progressivement, assumer des activités gouvernementales décentralisées ainsi que des mandats de gestion du Gouvernement: gestion des ressources naturelles, gestion de lacs publics, gestion de la faune, aide technique à l’agriculture, infrastructure de pêche, etc.

Il ne faudra pas croire que chacune de ces commissions pourra et devra assumer l’ensemble des rôles qui viennent d’être décrits au départ. Pendant leur période de mise en place et de rodage, les commissions devront exercer leurs fonctions obligatoires et mettront au point leurs procédures et réglementations. Ceci permettra au conseil de fixer progressivement ses priorités et de procéder à une allocation judicieuse de son enveloppe financière au fur et à mesure que sera précisée son autonomie fiscale. Les rôles décrits plus haut constituent, en quelque sorte, une esquisse des fonctions qui seront assumées par les comtés à partir de 1985.
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 82 et 83

Les compétences des MRC en matière de développement économique sont beaucoup moins étendues que celles qui étaient prévues pour la Commission du développement économique et touristique. En effet, la MRC s’est vue déléguer des compétences obligatoires en matière de développement local, de soutien à l'emploi et de soutien financier à un centre local de développement (CLD) (Loi sur les compétences municipales, L.R.Q., chapitre C-47.1, article 124: “Toute municipalité régionale de comté doit soutenir financièrement le centre local de développement qui exerce ses activités sur son territoire, dans la mesure des contributions perçues à cette fin des municipalités locales qui font partie de son territoire”, 2005, c. 6, a. 124).

Quel rôle joue le CLD? A-t-il un impact sur le développement économique? Difficile à dire. On dirait qu’il existe plus de raisons qui expliqueraient leur discrétion que de raisons d’agir pour assurer un meilleur développement. Pourrait-on confier, comme le voulait le Livre blanc sur la décentralisation, à la MRC la gestion des parcs industriels sur son territoire? Une telle proposition aurait tôt fait de semer la zizanie au conseil de toute MRC. Ce n’est pas la MRC qui est le problème, c’est son processus décisionnel et de gestion. C’est le même problème que l’on retrouve au sein des conseils d’agglomération et des Conférences régionales des élus. Je reviendrai sur ce sujet.

lundi 9 avril 2007

La Commission de l’aménagement du territoire.

Troisième commission sous la responsabilité du Conseil de comté tel que présenté dans le “Projet de Livre blanc sur la décentralisation daté du 12 décembre 1977. Retour en arrière.

«Par délégation du conseil, la Commission de l’aménagement du territoire aura pour principal mandat d’élaborer et de mettre à jour le schéma d’aménagement du comté. Elle devra également procéder aux consultations nécessaires avec les municipalités et joindre le résultat de ces consultations au schéma proposé pour son approbation par le conseil.

Le schéma général d’aménagement devra obligatoirement comprendre:
- les propositions générales d’aménagement de son territoire que le conseil de comté entend promouvoir. Par exemple: la volonté de préserver un caractère agricole et de restreindre au maximum l’urbanisation ou celle de favoriser une urbanisation intensive tout en ménageant des espaces verts adéquats;
- la délimitation de périmètres d’urbanisation pour chaque noyau urbanisé, à l’extérieur desquels le développement est soumis à des règlements du comté afin de contrer l’étalement urbain, et le contenu de ces règlements;
- la délimitation de zones où le développement le développement est soumis à une réglementation pour répondre aux objectifs nationaux connus et acceptés par le comté (site naturels et historiques, réserves écologiques, parcs régionaux et nationaux, forêt domaniale, parcs industriels, zone de protection des sols agricoles, zone portuaire et aéroportuaire) et le contenu de cette réglementation;
- la délimitation de zones ou le développement est soumis à des règlements pour répondre à des normes minima québécoises connues et acceptées par le comté (superficies minima des lots non desservis par un réseau d’aqueduc, etc.) et le contenu de ces règlements.

Le processus d’adoption, d’amendement et de consultation de schéma d’aménagement du comté est précisé dans le “Livre blanc sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme”.

La Commission de l’aménagement aura de plus pour mandat:
- d’adopter un règlement intérimaire d’aménagement, permettant un contrôle de l’utilisation du sol avant l’entrée en vigueur du schéma d’aménagement;
- de juger de la conformité au schéma d’aménagement le plan d’aménagement local d’une municipalité et s’il y a lieu, de l’amender pour le rendre conforma à son schéma général.

Elle pourra également:
- exiger qu’une municipalité élabore son plan d’aménagement local;
- préparer un plan d’aménagement intermunicipal détaillé; assurer la gestion technique d’un plan d’aménagement local, à la demande de la municipalité concernée.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 82 et 83

On note une certaine similitude entre les compétences et responsabilités de la Commission de l’aménagement du territoire et celles de la Municipalité régionale de comté (MRC) que l’on connaît aujourd’hui. La MRC relève de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), L.R.Q., c. A-19.1, adoptée en 1979. On y retrouve notamment des compétences en matière d’aménagement du territoire. Pour avoir une liste complète des compétences et responsabilités de la MRC, je vous invite à consulter le document “La Municipalité régionale de comté: compétences et responsabilités” que vous trouverez sur le site du ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR).

mercredi 4 avril 2007

La Commission du développement social.

Je poursuis avec la présentation des responsabilités des comtés municipaux tel que présenté dans le Projet de Livre blanc sur le décentralisation de 1977. Ces responsabilités devaient être exercées par quatre commissions relevant des conseils de comtés. Aujourd’hui, la Commission du développement social.

«Le conseil de comté, et par délégation, sa Commission de développement social, devrait avoir la responsabilité de programmation et de gestion de tous les services dits de première ligne, c’est-à-dire ceux qui s’adressent directement à l’individu qui vient en contact de façon immédiate avec un gouvernement, dans les domaines suivants:

- L’aide social. À l’exception de la définition des normes, des critères et du financement qui doivent être fixés au niveau québécois, l’application des programmes d’aide sociale devrait se faire au niveau local de façon à faciliter leur intégration avec des programme de santé, de services sociaux, de formation, de main-d'œuvre, etc... et de permettre de combler les besoins particuliers de chaque individu concerné.
- Le travail et en particulier les programmes de réinsertion de la main-d'œuvre sur le marché du travail (Centres de main-d'œuvre).
- La formation professionnelle et le recyclage de la main-d'œuvre, particulièrement de la main-d'œuvre en chômage ou bénéficiaire d’aide sociale. Cette activité pourrait se faire au moyen de contrats de services avec des institutions de formation.
- Les services sociaux de première ligne visant à répondre à l’ensemble des problèmes de la population. À ce niveau, les services offerts sont très variés: interventions en temps de crise, assistance pour faire face aux difficultés, aide à domicile aux personnes âgées, aux handicapés et aux familles dans le besoins, etc.. En plus des réponses aux demandes d’aide venant de la population, la responsabilité des services sociaux à ce niveau doit s’étendre aux programmes de prévention et à ceux qui visent à développer chez les citoyens une plus grande prise de conscience de leurs problèmes et des moyens à prendre pour y remédier.
- Les services de santé qui visent à répondre de façon immédiate aux problèmes de santé habituels de la population. En plus d’offrir à la population des services de santé courants, la Commission du développement social devrait assumer la responsabilité sur son territoire des programmes de prévention, d’information, d’immunisation, de services pré- et post-nataux, du transport des malades, de soins à domicile et de tout autre programme s’adressant à des groupes de population sur son territoire. Ces programmes pourront être développés en collaboration avec le département de santé communautaire (DSC) qui est l’agent du réseau des affaires sociales responsable de l’élaboration et de la coordination des programmes de santé communautaire sur un territoire regroupant un certain nombre de comtés.
- Pour assurer des services de première ligne, la Commission aurait un pouvoir d’intervention sur le développement et la localisation des cabinets privés et des polycliniques sur leur territoire.
- L’aide juridique dont les services sont de même type et visent des clientèles identiques à celles qui bénéficient de services de santé et de services sociaux devrait tomber sous la juridiction du conseil de comté et faire partie du mandat confié à la Commission du développement social.
- Les garderies dont la responsabilité pourrait être confiée selon les comtés à la Commission du développement social, soit à la Commission de l’éducation et de la culture.
- Le transport des malades.

La responsabilité de la Commission du développement social devrait s’étendre à l’ensemble des fonctions décrites ci-haut. À l’intérieur de ce champ d’activités, La Commission pourrait se voir confier, entre autres, les responsabilités suivantes:
- organiser la distribution des soins et des services sous sa responsabilité et assurer la coordination des activités des divers intervenants dans ce secteur;
- évaluer l’impact des programmes mis sur pied en fonction des besoins de la population;
- assurer la coordination des services offerts par le comté avec les services offerts par les autres établissements du réseau des affaires sociales;
- déléguer des représentants du comté sur les divers conseils d’administration des établissements du réseau des affaires sociales qui desservent le comté et sur le conseil régional de la santé et des services sociaux.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 79 à 81

mardi 3 avril 2007

Rôle et compétences des comtés.

Après le découpage, nous passons à la présentation du rôle et des compétences des comtés municipaux, chapitre 5 du “Projet de Livre blanc sur la décentralisation” daté du 12 décembre 1977. Ce document, rappelons le, n’a jamais été rendu public. Après 30 ans, et peu d’avancement en matière de décentralisation, ainsi qu’une campagne électorale qui a fait beaucoup parler des régions, je trouve intéressant de connaître ce que le gouvernement de l’époque avait concocté pour nos régions (pour nous). Pourquoi n’ont-ils pas osé rendre ce document public, c’est une autre histoire; histoire qui mériterait d’être fouillée.

Retour en arrière.

«Avant de procéder à une description du rôle et des compétences des comtés, il est nécessaire de rappeler l’esprit de la proposition gouvernementale contenu dans ce livre blanc. Deux caractéristiques essentielles doivent être soulignées:

- Les objectifs proposés ne seront pas atteints du seul fait de mettre en place un organisme composés d’élus et de représentants municipaux sur un territoire donné. L’important est de mettre en place les conditions nécessaires à la réalisation de ces changements.
- Le développement du sens des responsabilités et la participation des citoyens n’arrivera pas du jour au lendemain comme une sorte de génération spontannée. Il faudra une évaluation dans le temps. Essentiellement, le Gouvernement reconnaîtra une période de six ans (1979-1985) pour le rodage de ses institutions.

Rôle des commissions.
Il a été prévu la création, au début, de quatre commissions ayant des pouvoirs délégués du conseil dans de vastes secteurs d’activités. Les commissions se verront progressivement en place et joueront dans le temps les rôles qui sont décrits dans les lignes qui suivent.

La Commission de l’éducation et de la culture.
Les responsabilités de la Commission de l’éducation et de la culture peuvent se décomposer en trois volets: l’éducation, les loisirs et les activités culturelles.

La Commission de l’éducation et de la culture sera responsable de dispenser les services éducatifs de la maternelle et des niveaux primaire et secondaire aux enfants vivant sur le terrotoire du comté. Elle devra, de plus, dispenser l’enseignement aux adultes.

Au niveau des services pédagogiques, les principales responsabilités de la Commission sont les suivantes: a) Engager, pour enseigner dans les écoles sous leur contrôle, des instituteurs ayant les qualités requises par la loi; b) résilier l’engagement des personnes occupant une fonction pédagogique ou éducative; c) prendre les mesures nécessaires pour que les cours d’études soient dispensés à tous les enfants dans le territoire; d) s’assurer que les cours d’études dispensés dans leurs écoles sont conformes aux programmes d’études édictés ou approuvés pour les écoles publiques; e) faire des règlements pour la régie de leurs écoles y compris l’aménagement des horaires; f) pourvoir au transport des enfants à une école si elle le juge nécessaire; g) mettre gratuitement les livres de classe à la disposition de tous les enfants qui fréquentent les écoles sous sa juridiction; h) s’assurer de la fréquentation scolaire obligatoire des enfants ayant atteint l’âge de six ans jusqu’à l’âge de quinze ans compris dans son territoire à moins d’exception prévue à cette fin.

La Commission sera également responsable de l’organisation des loisirs sur son territoire. À ce titre, elle aura la gestion des équipements “lourds” (aréna, gymnase, piscine intérieure) et le mandat de coordonner les activités de loisirs des municipalités sur son territoire. Elle devra également favoriser les activités culturelles et assurer la gestion de certains services tels les bibliothèques publiques.

Le mandat en trois volets de la Commission permettra d’assurer une gestion intégrée des équipements et leur utilisation optimale.

La transition entre les commissions scolaires et les Commissions de l’éducation et de la culture des comté pourraient se faire de la façon suivante: les commissaires d’école du territoire du comté deviendraient membres d’office de la Commission et remplacés aux élections suivantes par les membres du conseil de comté. Le mandat des commissaires en place serait maintenu et “gelé” jusqu’à la mise en place du nouvel organisme.

Afin de tenir compte des aspects confessionnels de l’enseignement, la Commission pourrait être dotée d’un (ou de) comité (s) consultatif (s) pour l’aviser sur les questions ayant un impact sur les aspects religieux de l’enseignement.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 77 à 79

Voilà une idée qui pourrait aider l’ADQ dans sa promesse d’abolir les Commissions scolaires. Prochain volet, la Commission du développement social.

lundi 2 avril 2007

Décentralisation: une question de taille

«Taille et capacité suffisantes:
La capacité technique, administrative, financière et même politique d’un gouvernement local est liée à son poids démographique. La dimension du territoire tombant sous la juridiction des organismes envisagés devrait être telle qu’elle permette, en y regroupant une population suffisante, l’intégration et la coordination du plus grand nombre possible de services ainsi que l’utilisation optimum des équipements. Le territoire et la population se présentent comme deux variables intimement liées. Ils conditionnent les marges de manœuvres et l’évantail des choix possibles en matières de services ainsi que la dimension des équipements.

Il s’agit donc de conjuguer la variable “territoire” (c’est-à-dire sa dimension et les distances) avec la variable “population” (sa densité et son volume). La répartition géographique du peuplement au Québec, la variation des densités de population et l’immensité du territoire constitue en soi un problème. Le but visé est d’obtenir une population suffisante sur une unité territoriale dont les dimensions restent acceptables. Sans être optimum pour l’exercice de toutes et chacune des fonctions, l’unité territoriale adoptée doit pouvoir constituer un dénominateur commun qui permette de maximiser les avantages et de minimiser les contraintes pour l’exercice d’un ensemble donné de fonctions.

Le problèmes n’est pas simple. Si on fait abstraction, par exemple, de la contrainte des distances à parcourir, pour ne considérer que le facteur des clientèles, on doit tenir compte du fait: (a) qu’un CLSC, pour être efficace et rentable, requiert un bassin de population de 6000 à 36 000 habitants et (b) qu’une Commission scolaire régionale doit desservir entre 2700 et 5500 élèves de niveau élémentaire dans les zones rurales et entre 5000 et 10 500 élèves de niveau élémentaire dans les zones urbaines. La réconciliation de tels critères n’est pas toujours simple.

D’une façon générale, et en termes plus opérationnels, ce principe peut se traduire de la façon suivante: les comtés devraient regrouper au moins 10 000 habitants; la superficie des unités territoriales ne devrait pas excéder 1000 milles (1600 km) carrés; la longueur maximum ne devrait pas dépasser 60 milles (96 km).

Limites politico-administratives existantes.
Étant donné les problèmes qu’auraient suscités une modification inconsidérée de toutes les délimitations territoriales ayant cours actuellement, on a tenté, en considérant celles-ci comme des contraintes, d’en réduire le remaniement au minimum. On comprendra cependant que le statu quo n’était pas possible dans tous les cas. Il a fallu procéder par arbitrages et recourir à des compromis.

Ainsi, on peut dire que les limites politico-administratives suivantes ont été prises en compte, par ordre décroissant d’importance et de rigidité: limites municipales; limites des commissions scolaires; limites des centres locaux de services communautaires; limites des comtés municipaux; limites des unités opérationnelles des ministères des ressources.

Facteurs géographiques.
Dans certains cas, divers facteurs géographiques ont aussi été considérés comme contraintes, par exemple: la topographie, l’orientation du réseau routier, les distances, l’insalubrité, etc.

Il n’a certes pas été possible de tenir compte d’une façon très stricte de tous les critères à la fois; le découpage proposé apparaît plutôt comme le résultat d’une synthèse entre les différents critères. Pour quelques cas d’exception, on a pu respecter un ou l’autre ou quelques uns des critères.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 67 à 69

La Loi sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme qui mena à la création des MRC fut adoptée, si je me rappelle bien, en 1979; soit deux ans après la rédaction de ce projet de Livre blanc. Je crois bien que certains critères qui allaient permettre de découper le territoire en Comtés (au nombre de 91) ont été retenus pour la mise en place des MRC. Ce travail fastidieux allait durer plus de deux ans pour parvenir, avec les élus locaux, au découpage que l’on connaît aujourd’hui. Il y a, bien sûr, eu quelques modifications depuis.

dimanche 1 avril 2007

Découpage territorial

Nous continuons avec la présentation des principes de base du découpage territorial pour la décentralisation.

«Unicité du territoire.
Ce principe réfère à une question capitale. Doit-on inclure dans de mêmes entités politiques et administratives les municipalités urbaines et les municipalités rurales? Il est bien évident que la réponse apportée à cette question viendra conditionner, d’une part, la nature du découpage territorial que l’on obtiendra et, d’autre part, le type de structures et de mécanismes politico-administratifs que l’on devra mettre en place. Le découpage proposé procède à une intégration du rural et de l’urbain en agglomérant les territoires ruraux périphériques avec les centres urbains, tout en respectant les zones d’influence.

Le principe de l’unicité du territoire est lié à la taille et à la capacité suffisante des institutions décentralisées que l’on envisage de créer. En excluant les centres urbains d’une taille donnée des futurs comtés, les unités territoriales qui en résulteraient, et qui seraient rurales par définition, n’auraient pas une capacité technique, administrative et financière suffisante pour assumer les tâches que l’on envisage de leur confier (tout comme certain nombre de petites villes). Si on éliminait les agglomérations urbaines des comtés, il deviendrait impossible, dans bon nombre de cas, de désigner un chef-lieu significatif, la population vivant en milieu rural restant nettement insuffisante.

Par ailleurs, étant donné qu’il y a continuité spatiale entre le milieu urbain et le milieu rural (expansion urbaine et spéculation foncière en milieu rural, par exemple), les futurs comtés, incluant les villes, constitueront des unités territoriales plus convenables pour une planification physique et socio-économique mieux intégrée et pour l’exercice du contrôle et de la coordination du développement socio-économique. Ils constitueront aussi des unités géographiques et économiques plus cohérentes car ils recouvriront des territoires où s’exercent, en complémentarité, diverses fonctions commerciales, industrielles, financières et autres; le tout autour et dans des centres de services reconnue et facilement identifiables par la populations.

Le fait que les futurs comtés pourront prendre en charge l’ensemble des problèmes du milieu est susceptible de révéler aux citoyens l’importance de leurs institutions locales et d’entraîner ainsi, de leur part, une participation plus grande.»
- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 66 et 67.

Présentement, les petites municipalités n’ont pas la capacité technique, administrative et financière suffisante pour assumer toutes les tâches que l’on envisage de leur confier dans un processus de décentralisation. Ce devrait être aux MRC de recevoir de nouveaux pouvoirs.

On parle ici du rôle qu’aurait eu ces nouvelles entités; notamment prendre en charge l’ensemble des problèmes du milieu. De plus, on dit que les futurs comtés, incluant les villes, constitueraient des unités territoriales plus convenables pour une planification physique et socio-économique mieux intégrée et pour l’exercice du contrôle et de la coordination du développement socio-économique. Ils constitueraient aussi des unités géographiques et économiques plus cohérentes car ils recouvriront des territoires où s’exercent, en complémentarité, diverses fonctions commerciales, industrielles, financières et autres; le tout autour et dans des centres de services reconnue et facilement identifiables par la populations.

C’est curieux, mais ça ressemble étrangement aux fonctions que l’on a confiées aux MRC lors de leur création. En effet, les MRC «ont été créées pour faciliter la mise en commun des services et la gestion des décisions régionales qui influent sur plusieurs municipalités» (MAMR). Elles ont des compétences en matière d’aménagement et d’urbanisme et s’occuppent de la préparation des rôles d’évaluation foncière. Elles sont responsables aussi de la gestion des matières résiduelles (les déchets) et du développement local, par l’entremise du CLD (Centre local de développement). «Sans amoindrir l’autorité de la municipalité locale sur son territoire, certaines questions de compétence locale commandent la concertation entre des municipalités dont les territoires sont voisins; elles exigent une planification, une coordination et un partage du financement à l’échelle régionale ou métropolitaine.»

Cela fait plus de 25 ans que les MRC existent. Sont-elles plus connues de la population? Jouent-elles un rôle “identifiable” par la population? Ont-elles permis une meilleure planification et coordination des services offerts sur l’ensemble de leur territoire? À vous de répondre.