jeudi 24 mai 2007

Conseils d’agglomération (encore).

Un nouveau projet de loi (Projet de loi no 6, Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale) a été déposé pour apaiser les tensions dans ces conseils créés après la saga des défusions. J’avais écrit récemment que, pour le projet de loi original, si l’intention du législateur était de semer la zizanie parmi les municipalités de ces agglomération, c’était réussi. Mais ce n’était sûrement pas l’intention du législateur (en passant, le législateur, c’est celui qui fait, qui rédige et qui présente la loi ou le projet de loi; dans ce cas-ci, c’est la ministre des Affaires municipales et des régions). Mais quelle était son intention?

Avez-vous déjà tenté de lire un projet de loi? Moi oui. C’est souvent aride, ennuyeux et trop complexe. Et, dans bien des cas, les notes explicatives qui accompagnent le projet de loi ou la loi ne sont pas beaucoup plus claires. On perd alors de vue l’intention du législateur, la raison d’être de ce projet de loi ou de cette loi. Et, de la façon dont les lois sont rédigées, les résultats lors de l’application sont souvent très loins de d’idée de départ.

Dans le cas du projet de loi modifiant les conseils d’agglomération (et même dans la loi qui les a créé) on a de la difficulté à comprendre la raison d’être de ces “créatures”. On ne sait plus trop pourquoi elles ont été créés. Et c’est peut-être ça le problème; on a pas pris le temps d’expliquer pourquoi on voulait créer ce genre d’organisme. On a plutôt travaillé sur le processus décisionnel en s’assurant qu’il pouvait être paralysé très facilement.

Avant de créer ce genre d’organisme, il faut se demander pourquoi, quel est son rôle et son mandat et quel seront les bébéfices à la fois pour la région dans son ensemble et pour chacune des instances politiques qui en feront parti. Ensuite, il faut trouver un mode de fonctionnement qui permettra à l’organisme de “fonctionner”.

Je vous invite à relire le texte du 9 mai dernier pour avoir une idée du genre d’organisme régional qui aurait des chances de fonctionner pour les régions.

mercredi 9 mai 2007

Discours du trône: je suis pour.

Voici un extrait du discours prononcé par le premier ministre Jean Charest à l’Assemblée nationale le 9 mai 2007.

«Nous nous entendons aussi dans ce Parlement pour que nos régions soient plus autonomes, plus fortes.

Cette autonomie accrue, c’est un moyen de mieux occuper le territoire; c’est un moyen pour que nos communautés rurales soient plus fortes; c’est un moyen de reconnaître la volonté de nos régions de participer pleinement au développement du Québec.

Cette reconnaissance du leadership qu’assument nos régions nous amène aussi à reconnaître le leadership assumé par nos élus municipaux.

Avec eux, nous allons accélérer nos travaux de décentralisation.

Nous voulons que les municipalités puissent vous livrer de meilleurs services, mieux adaptés à vos besoins.» © Gouvernement du Québec, 2007

Il a dit : «Avec eux (les élus municipaux), nous allons accélérer nos travaux de décentralisation.»

Mais eux (les élus municipaux), que vont-ils faire? Vont-ils encore attendre des propositions du gouvernement ou vont-ils faire leurs propres demandes?

Le parti gouvernemental (Parti libéral) et l’opposition officielle (l’ADQ) s’entendent pour que nos régions soient plus autonomes, plus fortes. Peut-on demander de meilleures conditions pour faire avancer la cause des régions? Il faut saisir la balle au bon et aller de l’avant. C’est à nous, les régions, de déterminer les pouvoirs et les moyens que nous voulons pour prendre en charge notre développement et participer au développement du Québec tout entier.

Tout arrangement qui nous permettra de nous prendre en main peut être réalisé. Il ne faut pas avoir peur d’innover.

Et, surtout, il faut arrêter de quémander pour recevoir un plus gros chèque de B.S..

Nous sommes responsables de notre développement.

Séparer le politique de l’administratif.

Pourquoi, lorsque des élus locaux siègent sur un organisme régional, il est si difficile pour eux de faire consensus? Parce qu’ils ne se font pas confiance. Et pourquoi ne se font-ils pas confiance? Parce qu’ils ont tous comme premier mandat de défendre les intérêts de leur localité et non ceux de la région. Doit-on les blâmer pour cela? NON. C’est pour cela qu’ils ont été élus. Pourtant, ils auraient intérêt à coopérer ensemble. Et ils le savent. D’ailleurs, beaucoup d’entre eux voudraient avoir des organismes régionaux plus efficaces et plus souples qui pourraient faire avancer des dossiers régionaux tout en respectant les réalités de chacune des localités. Mais ils ne sont pas prêts à aller jusqu’à la création de gouvernements régionaux. Pourquoi? La principale crainte est de voir leurs spécificités locales englouties dans des “normes” régionales. Et cette crainte est légitime.

Est-il possible alors d’avoir des organismes régionaux qui soient à la fois efficaces et qui respectent les spécificités locales? La réponse est OUI. Il faut séparer le politique de l’administratif. Mais comment?

D’abord, faire la distinction entre le politique et l’administratif. Le politique concerne plus la décision, l’orientation et le choix. L’administration concerne plutôt la planification, la gestion et la mise en application de ces choix et orientations.

Ensuite, créer un organisme bicéphale; à deux têtes: une tête politique et une tête administrative. La tête politique serait l’assemblée des élus. Son mandat, déterminer les compétences de l’organisme, son financement et son fonctionnement (structure, ressources humaines, etc.). C’est elle qui choisirait les membres du conseil (tête administrative). Un fois la tâche remplie, l’assemblée se réunirait de 3 à 4 fois par année pour suivre l’évolution des dossiers, déterminer de nouvelles compétences à remettre au Conseil, élaborer de nouvelles orientations, etc.

La tête administrative serait le conseil d’administration et aurait pour mandat de gérer l’organisme régional. Composé d’un nombre restreint d’administrateurs, dont un président-directeur-général, le conseil serait responsable de la gestion quotidienne de l’organisme. Le conseil pourrait comporter autant de directions qu’il y a de secteurs à gérer. Le conseil devrait faire adopter son budget par l’assemblée des élus à laquelle il serait redevable. Il devrait aussi y déposer, à chaque fin d’année financière, un rapport annuel. Fait important, le conseil serait au service de la région (ou de l’agglomération) dans son ensemble.

Ce type d’organisme régional n’existe pas, à ma connaissance, chez nous au Québec. L’avantage de ce genre d’organisme est de permettre aux élus locaux d’avoir une emprise directe sur les “affaires régionales” sans avoir à se préoccuper si leurs intérêts locaux sont pris en compte. Le conseil administratif, avec des règles du jeu (règles d’engagement) très claires, serait garant de l’objectivité territoriale, c’est-à-dire qu’il viserait au développement de l’ensemble du territoire, tout en tenant compte des spécificités locales (incluses dans les règles de fonctionnement). C’est le conseil qui aurait comme mandat de voir aux intérêts de tout le territoire.

Il ne faut pas avoir peur d’innover.

mardi 8 mai 2007

Conseil d’agglomération: réformer plutôt qu’abolir.

C’est connu, les conseils d’agglomération ne fonctionnent pas. C’est un nid à chicanes. Le statu quo n’est tout simplement pas acceptable. Comme je l’ai écrit précédemment, si le législateur voulait semer la zizanie dans les agglomérations qui se sont vues imposer ces créatures, il n’aurait pu faire mieux. Il suffit de lire la présentation du projet de loi (cf. blogue du 2 mai 2007).

Faut-il abolir les conseils d’agglomération pour autant? Avant même de se poser la question, on devrait peut-être se demander si certaines compétences auraient avantage a être gérées au niveau de l’agglomération (ou de la région). Il serait bon de faire l’exercice pour chaque compétences prévues par la loi 75. La liste de ces compétences se retrouvent à l’article 19 de la loi:

«19. Les matières suivantes intéressent l’ensemble formé par les municipalités
liées :
1° l’évaluation municipale ;
2° le transport collectif des personnes ;
3° les voies de circulation constituant le réseau artériel à l’échelle de
l’agglomération ;
4° tout lieu ou toute installation qui est destiné à recevoir la neige ramassée
sur le territoire de la municipalité centrale et d’au moins une municipalité
reconstituée ;
5° l’alimentation en eau et l’assainissement des eaux ;
6° l’élimination et la valorisation des matières résiduelles, ainsi que
l’élaboration et l’adoption du plan de gestion de ces matières ;
7° les cours d’eau municipaux ;
8° les éléments de la sécurité publique que sont :
a) les services de police, de sécurité civile et de sécurité incendie ;
b) le « centre d’urgence 9-1-1 » ;
c) l’élaboration et l’adoption du schéma de sécurité civile et du schéma de
couverture de risques en matière de sécurité incendie ;
9° la cour municipale ;
10° le logement social et l’aide destinée spécifiquement aux sans-abri ;
11° les éléments du développement économique que sont :
a) la promotion du territoire de toute municipalité liée, y compris à des fins
touristiques, lorsqu’elle est effectuée hors de ce territoire ;
b) l’accueil des touristes effectué dans l’agglomération ;
c) tout centre local de développement ;
d) tout centre de congrès, port ou aéroport ;
e) tout parc industriel ou embranchement ferroviaire ;
f) toute aide destinée spécifiquement à une entreprise ;
12° dans le cas où la municipalité centrale a succédé à une municipalité
régionale de comté ou à une communauté urbaine, toute autre matière sur
laquelle la compétence appartient à la municipalité centrale et appartenait, en
vertu d’une disposition législative, à l’organisme auquel la municipalité a
succédé.»
Projet de loi no 75, LOI SUR L’EXERCICE DE CERTAINES COMPÉTENCES
MUNICIPALES DANS CERTAINES AGGLOMÉRATIONS. (2004, chapitre 29)

Une fois l’exercice fait par les municipalités touchées dans chacune des agglomération (il n’est pas impossible que celles-ci décident d’ajouter d’autres compétences et d’en enlever quelques unes), il ne reste plus qu’à trouver un mode de fonctionnement qui permettra à l’organisme de travailler au développement de l’ensemble du territoire; dans l’intérêt de tous ces membres. Un mode de fonctionnement impartial. Oui c’est possible.

Il suffit de séparer le politique de l’administratif.

vendredi 4 mai 2007

De l’utilité des organismes régionaux.

Que ce soit pour les fusions municipales, ou pour la mise en place des conseils d’agglomération, des CRÉ et autres créatures de la sorte (même l’AMT), les autorités politiques en place n’ont pas pris le temps d’expliquer le pourquoi. On s’est plutôt attardé au comment cela fonctionnerait, sans trop de succès. Comme je l’ai écrit plus tôt, à voir comment le fonctionnement des conseils d’agglomération a été présenté dans le projet de loi, on aurait dit que ce que le législateur voulait, c’était de semer la zizanie au sein des municipalités. Et il a très bien réussi (c’est sans doute ce qui arrive lorsque l’on fait faire des lois par des avocats - c’est une blague!).

Pour les fusions, on a parlé beaucoup d’économie d’échelle; sans trop expliquer c’était quoi. Et, bien sûr, une fois les fusions faites, on a pas pris soin de vérifier si il y avait effectivement eu des “économies d’échelle”. Mais je ne me lancerai pas dans une définition de ce que ça veut dire (trop ennuyant). Je préfère donner une explication plus concrète pour justifier le recours aux fusions.

Dans le cas des fusions de 2000, la raison que l’on aurait due donner est celle-ci: il s’agissait de réorganiser (politiquement) les régions métropolitaines afin que celles-ci puissent faire leur place dans un contexte de mondialisation de l’économie.

Quelle est l’utilité des organismes régionaux?

Il faut d’abord connaître le rôle que joue les municipalités locales (et leurs limites) pour juger de l’utilité des organismes régionaux.

Les autorités locales sont responsables d'activités très diverses; de la prestation de services publics, comme la réparation des routes et la collecte des déchets, au maintien de l'ordre, au respect des lois et règlements. Elles doivent baliser les activités du secteur privé, que ce soit en adoptant des règlements de zonage ou en établissant des normes pour les projets de construction. Les activités les plus importantes, et les plus visibles, sont celles qui sont reliées à la prestation de services publics (pompiers, voiries, etc.). Ces activités représentent la plus grande partie de leurs dépenses budgétaires et emploient la plus importante part de leurs effectifs. L'efficacité municipalités locales se mesure sur leur capacité de fournir ces différents services. Certaines municipalités disposent de ressources financières plus importantes que d'autres et peuvent fournir à leurs citoyens un plus grand nombre de services, ou des services de meilleure qualité. Cette situation peut occasionner des inégalités entre les différentes municipalités d'une même région. De plus, les municipalités locales n'ont pas toutes la même vocation. Certaines vont privilégier un développement résidentiel alors que d'autres voudront favoriser la mise en place d'équipements (parcs industriels) pour accueillir de petites ou grandes entreprises. Leurs plans de développement et d'aménagement sont élaborés de façon indépendante, certaines municipalités cherchant même à faire compétition avec les municipalités voisines. L'absence de concertation et de coordination peut produire des effets négatifs pour le développement de l'ensemble de l'agglomération, ou de la région, dont elles font partie.

Je reviens sur la situation dans la région de Québec avant et après les fusions pour donner un exemple que la compétition entre municipalités voisines peut être coûteuses pour celles-ci. Avant les fusions, les 13 municipalités membres de la CUQ se partageaient 17 parcs industriels. Chacune opérait ses installations à sa façon (certaines avec plus de succès ou avec plus de moyens que d’autres) et se livrait à une compétition féroce avec ses voisines. Se doter d’infrastructures comme les parcs industriels, avec tous les services, n’est pas donner. La multiplication de telles installations dans un même territoire, additionnée par une compétition désordonnée, peut coûter très chère aux municipalités, tant sur le plan financier qu’en terme d’efficacité. Cette absence de cohésion peut nuire grandement au développement à la fois des municipalités locales elles-mêmes, de même qu’à celui des régions et agglomérations. Dans un contexte de mondialisation des échanges commerciaux, chaque territoire tente de tirer son épingle du jeu en investissant des sommes pour créer des conditions qui seront propices à attirer chez elles de nouvelles entreprises. Sans coordination à l’échelle de l’agglomération ou de la région, sans planification et sans collaboration entre elles, les municipalités locales auront beaucoup de difficultés à se démarquer et à se développer de façon plus autonomes. Déjà dépendantes du pouvoir central, les municipalités locales risquent de ne pas pouvoir continuer à offrir des services divers et de qualité à leur citoyens.

La création d’organismes régionaux ou d’agglomération permet aux municipalités locales qui en font partie de mieux gérer leurs infrastructures et leurs investissements et de mieux se positionner sur le marché économique mondial. De plus en plus, les municipalités locales seront appelées à jouer un plus grand rôle dans le développement durable de leur région. C’est en travaillant ensemble (et en se donnant les moyens de le faire) qu’elles parviendront à faire face aux défis du XXIe siècle.

La semaine prochaine, quel type d’organisme (le mode d’emploi).

mercredi 2 mai 2007

De l’utilité des fusions municipales.

J’étais d’accord avec les fusions municipales de 2000, surtout pour les régions de Québec (Communauté urbaine de Québec - CUQ) et de Montréal (Communauté urbaine de Montréal - CUM). Ces deux entités, après plus de 20 ans d’existences, avaient démontré leur inefficacité.

Dans le cas de la CUM, on avait suggéré aux membres de ce nouvel organisme de trouver le moyen de créer un seul service de prévention des incendies sur le territoire (celui de l’Île de Montréal). Lors de son démantèlement en 2002 pour faire place à la nouvelle Ville de Montréal, il existait encore plus d’une dizaine de services; toutes les tentatives pour fusionner ces services ont été bloquées au conseil. Cette division a donné lieu à quelques aberrations et à quelques incohérences. Par exemple, alors que la Ville de Montréal avait un temps de réponse de moins de 4 minutes pour une alarme incendie sur son territoire et était en mesure d’arriver avec les effectifs nécessaires pour à la fois sauver les sinistrés et limiter les dommages (maîtriser le plus rapidement possible l’incendie), les villes voisines devaient faire le choix entre ces deux objectifs faute d’effectif ou d’équipement. Autre exemple, si un incendie se déclarait dans une ville voisine de Montréal, mais à proximité de la frontière entre les deux municipalités, les pompiers de Montréal n’avaient pas le droit d’aller éteindre le feu même si leur caserne était à côté. Ils devaient attendre que le conseil municipal de la ville voisine donne son accord. On a même déjà vu deux équipes de pompiers provenant de deux municipalités voisines argumenter sur le fait que l’incendie était sur leur territoire alors que le feu faisait son travail sans être perturbé; jusqu’à ce qu’il ne reste que des ruines.

Les affrontements constants entre la Ville de Montréal et les villes de banlieue sur l’Île de Montréal nuisait grandement au développement économique de toute la région. Chaque municipalité faisait son propre démarchage à l’étranger en vantant sa proximité avec la Ville de Montréal tout en dénigrant la métropole. Les municipalités de banlieue se plaisait à mettre des bâtons dans les roues de la ville centre sans se soucier des répercussions négatives que pouvait avoir ces guerres de clochers sur la réputation de la région à l’étranger. L’incessante compétition que lui livraient les municipalités voisines nuisait à la capacité de Montréal de faire sa place parmi les grandes métropoles du monde. C’est comme si on lui avait mis un sabot de Denver. Le regroupement des villes de l’Île de Montréal allait permettre enfin à la métropole de concentrer ses efforts à être plus compétitive sur la scène internationale. Après près de vingt ans de blocage, les villes de la banlieue de Montréal avaient eu ce qu’elles méritaient. Mais cette fusion n’a pas été complète. Le gouvernement de l’époque aurait du, comme le suggérait le Maire Bourque, briser les frontières existantes en réduisant considérablement le nombre d’arrondissements; il en proposait 7 ou 9 au lieu des 27 que le gouvernement a voulu conserver. Maintenir les territoires des anciennes municipalités intactes ne pouvait que maintenir le climat d’affrontement qui existait déjà.

Pour la région de Québec, la CUQ, j’en ai déjà parlé. Si la région connaît aujourd’hui une croissance économique constante et une développement de l’emploi aussi fort, c’est sans doute en raison des fusions. La gestion unifiée des parcs industriels en est pour quelque chose.

Donc, selon moi, les fusions peuvent être très utiles pour mettre fin à la zizanie qui règne dans certaines régions. Mais ce n’est pas la meilleure solution. Ce qui est préférable, c’est de trouver un terrain d’entente entre les différentes instances politiques afin qu’elles acceptent de travailler ensemble pour le développement de leur territoire (l’union fait la force). La principale difficulté, ce n’est pas de trouver quel type d’organisme régional pourra favoriser le développement durable (ça inclus le développement économique) de la région, mais de trouver le bon mode de fonctionnement pour que chaque instance membre y trouve son compte. Je reviens à ce que j’écrivais hier, le problème avec les conseils d’agglomération, ce n’est pas leur existence, mais leur fonctionnement. Il faut donc trouver une façon de gérer ces organismes en trouvant un équilibre entre le pouvoir politique des instances locales et le pouvoir administratif de l’organisme qui lui permettrait de réaliser ses mandats en ayant comme objectif le développement de l’ensemble du territoire.

Les conseils d’agglomération: l’art de semer la zizanie.

Voici les notes explicatives du projet de Loi No 75, Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations (2004, chapitre 29). Après la saga fusions - référendums - défusions, il y a de quoi semer la zizanie.

Extraits:

«Le projet de loi a pour objet de déterminer les compétences municipales qui, plutôt que d’être exercées distinctement pour chaque territoire municipal local compris dans une agglomération, doivent être exercées globalement pour celle-ci. Il a également pour objet de prescrire les règles relatives à l’exercice de ces compétences, désignées « compétences d’agglomération ». À cette fin, il crée la notion de «municipalités liées », pour viser toutes les municipalités dont les territoires forment ensemble une agglomération, ainsi que le concept de «municipalité centrale », pour viser au sein de chaque agglomération la municipalité actuelle dont le territoire est diminué.

Le projet de loi crée deux genres de compétences d’agglomération. D’une part, il prévoit que les compétences municipales portant sur différentes matières qu’il énumère sont des compétences d’agglomération. Au nombre de ces matières figurent le transport collectif des personnes, les voies de circulation formant le réseau artériel et les services de police, de sécurité incendie et de sécurité civile, ainsi que plusieurs éléments relatifs à l’alimentation en eau, à l’assainissement des eaux, à la gestion des matières résiduelles et au développement économique. D’autre part, le projet de loi prévoit que constituent une compétence d’agglomération le pouvoir municipal de prescrire des règles portant sur la gestion de tout équipement, infrastructure ou activité qui intéresse à la fois la municipalité centrale et au moins une municipalité reconstituée, ainsi que le pouvoir municipal de prescrire des règles sur le financement collectif des dépenses relatives à l’équipement, à l’infrastructure ou à l’activité et sur le partage des revenus produits par celui-ci.

Le projet de loi prévoit que seule la municipalité centrale exerce de plein droit une compétence d’agglomération, et ce, dans toute l’agglomération, par l’intermédiaire d’un de ses organes délibérants désigné « conseil d’agglomération ». Le projet de loi donne au gouvernement le pouvoir de décréter, pour chaque agglomération, les règles qui concernent notamment la nature, la composition et le fonctionnement de ce conseil. Il impose toutefois certaines caractéristiques communes à tous les conseils
d’agglomération. Ainsi, chaque municipalité liée doit être représentée à ce conseil, le poids décisionnel relatif conféré à la représentation de la municipalité à ce conseil doit correspondre au poids démographique relatif de celle-ci et les séances de ce conseil doivent être publiques. Par ailleurs, selon le projet de loi, lorsqu’un représentant d’une municipalité liée participe aux délibérations et au vote sur une question dont est saisi le conseil d’agglomération et au sujet de laquelle le conseil de la municipalité a préalablement pris une orientation, ce représentant doit prendre une position conforme à cette orientation.

Le projet de loi établit les règles financières qui sont relatives à l’exercice des compétences d’agglomération. Il détermine quels sont les dépenses et revenus d’agglomération. Il édicte des dispositions fiscales dont l’objet est de concrétiser la possibilité pour le conseil d’agglomération, d’une part, et le conseil ordinaire de la municipalité centrale ou le conseil d’une municipalité reconstituée, d’autre part, d’utiliser concurremment, chacun pour ses propres fins, les pouvoirs de taxation et autres moyens de financement dont disposent les municipalités locales du Québec.

Le projet de loi instaure un mécanisme selon lequel, à l’égard de diverses décisions du conseil d’agglomération, toute municipalité liée peut manifester son opposition dans un délai prévu et faire en sorte que l’entrée en vigueur de la décision devienne conditionnelle à l’approbation du ministre des Affaires municipales, du Sport et du Loisir ou d’un arbitre que celui-ci désigne.»

La façon dont ces instances sont présentées et leur fonctionnement qui donne une compétence exclusive de la ville centre sur l’ensemble de l’agglomération, sans compter la possibilité de blocage par les municipalités liées; voilà tout les ingrédients pour maintenir le climat de zizanie qui perdurent, dans certaines régions, depuis des décennies. Ce type de fonctionnement, que je qualifie de politique, est voué à l’échec. Et, de plus, on ne prend même pas le temps de définir ce qu’est un conseil d’agglomération et d’expliquer son utilité. On impose les compétences d’agglomération ainsi que le mode de fonctionnement de l’organisme aux municipalités de ces régions et on s’attend à ce que celles-ci y participent dans l’enthousiasme.

Pour ma part, ce n’est pas les conseils d’agglomération qu’il faut remettre en question, mais plutôt leur fonctionnement. J’y reviendrai.