Exemple de gouvernance métropolitaine (1)

Comment définir la gouvernance métropolitaine? Comment s'organise-t-elle? Dans quel contexte? Comment se fait le partage des pouvoirs décisionnels entre les différents acteurs d'une même région?

La meilleure façon est d'en donner un exemple. C'est ce que j'ai voulu faire en rédigeant mon mémoire de maîtrise en science politique que j'ai présenté en 2001. Je voulais que ce mémoire soit un outil pédagogique permettant au non initié d'avoir une meilleure compréhension des défis que pose la gouvernance métropolitaine. J'ai donc opté pour une analyse de la création d'un organisme de gouvernance métropolitain, soit l'Agence métropolitaine de transport (AMT). Cette analyse s'est faite selon la méthode d'analyse des politiques publiques. Dans les prochains billets de ce blogue, je vous présenterai l'intégral de mon mémoire de maîtrise. En espérant que ce texte puisse vous être utile.

Je commence aujourd'hui par le résumé du mémoire.

L’AGENCE MÉTROPOLITAINE DE TRANSPORT :

ITINÉRAIRE D’UNE POLITIQUE DE GOUVERNANCE

MÉTROPOLITAINE

«En 1995, le gouvernement du Québec adopte une politique de gouvernance métropolitaine. Plus précisément, il crée l’Agence métropolitaine de transport (AMT), un organisme décentralisé (décentralisation fonctionnelle). Le but qu’il visait était de doter la région de Montréal d’un organisme métropolitain afin de régler le problème de fragmentation politique occasionnant un dysfonctionnement des services de transport en commun. L’AMT constituait donc à cet égard une solution au manque de coordination et de planification dans la prestation de ces services.

Qui dit politique dit décision gouvernementale. C’est à travers l’analyse du processus décisionnel du gouvernement du Québec que nous examinerons les étapes qui ont mené à la naissance de l’AMT. La méthode d’analyse privilégiée est l’étude des politiques publiques telle que suggérée par Vincent Lemieux (1996).

Le défi était de taille pour le gouvernement, car non seulement le processus de mise en place peut parfois poser problème, il devait aussi mais surtout réussir à obtenir un consensus parmi les élus locaux qui ne voyaient pas d’un bon oeil quelque intervention venant d’une instance supérieure. En ramenant les pouvoirs décisionnels afférents à la planification et à la coordination des services de transport en commun dans un même organisme, le gouvernement provincial se trouve à réaliser le principal défi de la gouvernance métropolitaine qui est de gérer la diversité.»

Note: si vous utilisez les informations publiées dans ce blogue, veuillez en citer la source.

Merci et bonne lecture.

La réforme de l’éducation (bilan de 1977).

Je poursuis la présentation du Projet de Livre blanc sur la décentralisation de décembre 1977. Avant de procéder à une réforme, il peut être intéressant de faire le bilan des réformes précédentes. C’est ce que est présenté au chapitre 1 de la première partie du document, le «contexte général des réformes gouvernementales depuis 1970». Aujourd’hui, un bilan de la réforme en éducation, en 1977. Retour en arrière:

«”Il n’y aura pas de ministère de l’Éducation” disait, il y a quelques années, un homme politique célèbre. Il y a aujourd’hui un ministère de l’Éducation et un système scolaire qui ont pris des proportions telles que d’aucuns n’hésitent pas à le qualifier de “monstrueux”.

Rappelons, sommairement les principaux éléments de la réforme.

Les raisons de la réforme.
Au début des années ‘50, l’éducation au Québec relevait traditionnellement de l’unité familiale. Pour les catholiques, l’Église et la famille partageaient les principales responsabilités conjointement avec les institutions publiques ou privées d’éducation, sans beaucoup impliquer le Gouvernement. Au delà de l’école primaire, l’éducation demeurait davantage un privilège plutôt qu’un service public accessible à tous. Cette perception élitiste de l’éducation impliquait que l’éducation ne pouvait participer au projet collectif de développement de l’activité économique, sociale et culturelle. Cette non-reconnaissance de l’éducation n’incitait guère à définir l’État comme premier responsable du développement du système scolaire.

Au cours de la décennie 1950-1960, de nombreux facteurs, tels l’explosion des effectifs scolaires, l’industrialisation, l’urbanisation, une prise de conscience plus nette des classes sociales, etc. , ont contribué à mettre en évidence les principaux problèmes auxquels se butait le système scolaire. Administré par 8 ministères différents et par plus de 1 700 commissions scolaires, le système d’éducation manquait manifestement de cohérence tant au plan de l’administration qu’au plan des programmes d’enseignement, favorisant ainsi la dispersion et l’éparpillement des services. À ce morcellement et à ce cloisonnement des administrations scolaires s’ajoutait le problème d’inaccessibilité de l’éducation. L’absence d’un enseignement secondaire public complet dans la plupart des commissions scolaires rurales et l’appropriation presque exclusive de l’enseignement de l’enseignement secondaire par des établissements privés de capacité restreinte et de caractère sélectif maintenaient un niveau de scolarisation extrêmement bas de l’ensemble de la population. Enfin, le faible rendement des assiettes fiscales foncières locales, la non-reconnaissance, au plan budgétaire, de l’éducation comme service public et l’implication restreinte et souvent discriminatoire du Gouvernement dans l’octroi des budgets requis par la demande croissante de scolarisation faisaient en sorte que l’éducation jouissait de ressources financières nettement insuffisantes provoquant ainsi l’inégalité des services selon les régions et les individus.»

- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 6 et 7.

À suivre...

«Le mal bureaucratique»

Je poursuis aujourd’hui avec la présentation d’un extrait du Projet de Livre blanc sur la décentralisation de 1977. Cet extrait présente les multiples facettes de ce que l’on appelait à l’époque “le mal bureaucratique”. Il est d’abord question des difficultés d’accès aux décisions. En lisant ce document qui date de près de 30 ans, on peut se demander s’il y a eu des améliorations. À vous de juger. Retour en arrière:

«Difficultés d’accès aux décisions.
Le citoyens québécois, dans la complexité et la multitude de structures, a de plus en plus de difficultés à avoir accès aux centres de décisions.

À l’intérieur du Gouvernement, les réseaux et les paliers sont multiples et complexes: le Conseil des ministres, le Conseil du trésor, la Commission de la fonction publique, plus d’une vingtaine de ministères, treize régies, neuf offices, vingt-six conseils, vingt-et-une commissions et plus de vingt sociétés d’État contrôlent des actions, préparent des politiques et des législations, appliquent des réglementations et des programmes, etc. Un bon nombre de fonctionnaires œuvrent dans les régions, les districts, les unités de gestion, les bureaux sous-régionaux, les bureaux locaux, les divisions, etc. (le vocabulaire est diversifié). Ceux-ci ont des responsabilités différentes selon les ministères et organismes, allant de la décision finale jusqu’à une simple présence sur le territoire.

Le citoyen qui rencontrera le fonctionnaire régional ou local pourra avoir également à faire plusieurs “pèlerinages” à Québec avant de trouver le bon interlocuteur pour solutionner son problème ou répondre à sa question. La situation n’est pas très différente au niveau des réseaux des affaires sociales et de l’éducation. Faut-il s’adresser au CLSC, au CRSSS ou au ministère des Affaires sociales? Le directeur de l’école secondaire dira volontiers au citoyens que c’est à cause de directives du ministère de l’Éducation que l’on ne peut régler son cas; le fonctionnaire de ministère dira aussi volontiers, et même avec éloquence, que c’est à la Commission scolaire régionale de le régler, d’où retour du citoyen dans son patelin et un deuxième rendez-vous avec son directeur, etc., etc. Le comble est que les nombreuses démarches et aller-retour ne permettront pas nécessairement de trouver une réponse à la question ou au problème posé.

Le maire de la municipalité, lui, attendra sa subvention du ministère des Affaires municipales; celui-ci attendra la décision du Conseil du Trésor; celui-là attendra la décision du ministère des Finances, qui attendra la décision du Conseil des ministres. C’est à peine une caricature.»

- «Livre blanc sur la décentralisation» (PROJET), 12 décembre 1977, pp. 25 et 26.

On peut noter aujourd’hui une nette amélioration dans la prise de décision de nos instances gouvernementales. Il existe beaucoup de comité que l’on appelle “horizontaux” qui regroupent des fonctionnaires de plusieurs ministères qui ont à travailler sur des dossiers particuliers. Il y a aussi les comités ministériels qui planche sur des dossiers plus large (par exemple le Comité ministériel à la décentralisation et aux régions que préside Nathalie Normandeau; le comité des priorités, etc.). De plus, le citoyens est mieux servi qu’à l’époque et peut mieux s’orienter dans les dédales de la fonction publique grâce notamment à l’Interner t à l’implantation d’un ministère comme Services Québec dont la mission est justement de répondre aux demandes des citoyens et de les orienter vers les bons interlocuteurs.

Mais, encore aujourd’hui, beaucoup de trop de décisions sont inadaptées aux besoins. Il faut remarquer aussi que les demandes qui sont faites aux gouvernements sont souvent “inadaptées” aux besoins.

Le pourquoi du quoi

Pourquoi la politique régionale plutôt que le développement régional.

On définie la politique comme le pouvoir; le pouvoir de décider, de faire des choix. L’organisation de ce pouvoir de décider (qui, comment, sur quelles compétences) s’appelle la gouvernance. On peut mettre comme synonyme de gouvernance: l’administration. Et si on décompose le concept d’administration, on retrouve la gestion, l’organisation, la planification et la coordination. Alors, je définie la politique régionale comme étant l’organisation, la planification, la coordination et la gestion d’une région donnée et de son développement. Je m’attarderai plus à l’organisation du développement régional; la répartition des pouvoirs entre les différents paliers de gouvernement. Je me poserai comme question si les instances locales sont en mesure de prendre en charge plus de responsabilités, si elles en ont les moyens et, si elles le veulent.

Je traiterai aussi du rôle des gouvernements supérieurs dans le développement régional; les multiples réformes qu’ils ont entreprises ou simplement pensées. Depuis plus de quarante ans au Québec, on a vu apparaître plusieurs politiques régionales. Mais le constat semble être le même: les régions comme la Gaspésie sont toujours aussi dépendantes des gouvernements centraux. Pourquoi? Ce n’est sûrement pas parce que la région n’est pas bien équipée en terme d’infrastructures (ports, aéroports, chemin de fer, routes, etc.) et qu’elle est très éloignée des grands centres. La Côte Est américaine est plus proche que Montréal et Toronto.

Bref, je traiterai des problèmes que vivent des régions comme la nôtre; je naviguerai sur la toile afin de voir ce qui ce fait ailleurs et je proposerai des solutions (car il y en a beaucoup). Et je ne me gênerai pas pour brasser la cage de temps en temps.